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农业部金发忠:农产品生产经营者质量安全自律管控能力提升路径研究
来源:      日期:2016年8月21日


金发忠:农业部农产品质量安全监管局副局长

        农产品质量安全日益成为全社会共同关心和关注的重大民生问题,不仅关系到公众的身体健康和生命安全,而且直接影响到社会和谐稳定和政府公信力。制约农产品质量安全的因子众多,但生产经营者应当是农产品质量安全最直接责任主体,也是实现安全优质农产品“产出来”的最基础、最源头和最关键的因素。我国农产品生产经营主体数量庞大分散,生产规模小、品种多,种植养殖链条长,监管难度大,而基层面对生产经营主体的农产品质量安全监管队伍和监管能力总体仍然薄弱。要从生产源头和生产过程确保农产品质量安全水平,加快提升生产经营者质量安全自律管控能力,着力构建生产经营者“知晓安全-守护安全-产出安全”的顺向宣传培训激励机制和“不能乱为-不敢乱为-不愿乱为”的逆向约束惩戒机制,已成为基层农产品质量安全一项非常重要而紧迫的基础性工作。

一、着力强化农产品生产经营者质量安全知识培训

        近年来,各级农业部门对农产品质量安全宣传培训都高度重视,特别是在3.15、食品安全宣传周、质量月等重大时间节点都通过政府网站、电视、报纸、简报、广告牌、张贴标语、科技人员下乡、农民阳光培训工程等开展农产品质量安全知识宣传和培训,但基层农业干部和广大的农产品生产经营者普遍反映对农产品生产经营过程中的质量安全法律法规、科学知识和安全生产技术培训严重缺乏,培训的覆盖面明显不够,生产经营者凭经验、凭感觉生产的现象还较为普遍。农产品绝大多数在开放的自然条件下生产,影响农产品质量安全的因子多、环节长,再加之农产品规范生产和质量安全管控的技术要求高,尤其是使用的农药、兽药、渔药、饲料、肥料等品种多、变化快,新品种、新名词、新包装眼花缭乱,不少的生产经营者不知道买什么农资产品好,不知道怎样用才管用、才安全,对一些急发的病虫害和相应农兽渔药使用常常是“病急乱投医”。一些参加过培训的农产品生产经营者也反映,一些农业技术培训班也捎带地讲一些农产品质量安全知识,但大多缺乏针对性,与当季和当地农产品生产结合不够紧密,存在“听不懂”和听了“不解渴”的现象,培训安排也存在“想听的没有,不想听的一遍又一遍”。一些基层农业技术干部反映对生产经营者和农业技术的培训处于两难境地,一方面很多基层农业技术人员对一些农产品质量安全管理的新规定、农业投入品的新知识和病虫害防控的新技术大多不能及时知晓和掌握,自身的知识更新慢,也缺乏及时更新的快捷条件和渠道,再去培训广大的农产品生产经营者感觉有些力不从心;另一方面目前在家从事种植养殖的大多数是留守的妇女和老年人,相当一部分农产品生产经营者文化水平有限,看不懂、看不明白农资标签,把不准农资用量,再加上大多数农产品生产经营者自认为种田养猪一辈子了,施肥用药凭自己经验就行,对新知识、新技术、新法规知识培训带有一定的抵触情绪,个别地方参加培训存在凑数、应付和完成任务的思想。实践表明,对农产品生产经营者特别是散户农产品生产经营者质量安全知识和安全生产技术的培训,需要相对合适的方式、通俗的技术和易懂的技巧,需要下大力气研究实践、探索总结与引导示范。加快创新和推进广大农产品生产经营者质量安全知识和安全生产技术教育培训,对农产品质量安全法律法规和制度规范的入户落地,对推动农产品生产经营者科学规范种田和安全健康养殖,对加快培养“懂技术、会管理、善经营”的新型职业农民和农产品经纪人队伍等都十分的重要和迫切,亟待国家制定和启动专门的农产品生产经营者质量安全培训计划和培训工程,针对农产品生产经营者的现实和客观需要,科学谋划和合理安排培训内容、培训方式和培训时间,先行培养一批懂法律、明政策、熟技术、接地气的农产品质量安全技术培训师资,进而对广大生产经营者进行广谱性的培训,以突出当地当季当时农产品生产经营过程中质量安全管控的实际需要为宗旨。

(一)加快培养专业化师资,科学设定培训内容对量大面广的农产品生产经营者进行培训,是一项浩大的工程,需要强有力的懂法规、懂农业、懂技术的培训师资。国家可在农产品质量安全监管重大财政经费中新增基层农产品质量安全师资培训财政专项,依托各级农业管理干部学院(学校)、大中专院校、职业技术学院(学校)、广播电视学校等农业技术培训教育单位,定期对承担农产品生产经营者培训任务的师资进行质量安全知识和安全生产管控技术培训,至少每年接受1次新法规、新知识、新技术培训,使其培训指导农产品生产经营者时更有针对性。对广大农产品生产经营者,应当建立每年接受新法规、新知识、新技术轮训制度,在培训内容安排上针对当地的产业和产品生产实际,将生产经营者经常遇到和需要把握的质量安全法律法规、技术知识及管控技巧纳入培训重点,要让培训内容使农民爱听、过脑、入心,尤其是要突出讲病虫害如何识别和防治、各种农业投入品怎么购买和科学合理使用、农产品品牌怎么培育和打造、农产品怎么包装和进行市场营销、出现农产品质量安全问题后怎么处置和防控等关键内容。要通过培训使农产品生产经营者明白在生产经营过程中哪些能做、哪些不能做和科学正确的应当怎么做。

(二)合理确立培训档期,创新培训方式农产品都有独特的生育周期和生产档期,而且各地的生产档期和生产特点各不相同,要求农产品质量安全知识和安全生产技术的培训必须根据当地农时季节因地制宜安排。可根据农时按春、夏、秋、冬时间节点安排培训内容,春季可重点培训春耕备耕方面的内容,如肥料、种子、饲料等农业投入品的购买、配比及底肥施用和土壤环境整治等方面的要求;夏季突出病虫害识别与防治,重点突出农兽渔药的购买与使用;秋季重点突出后期管理和严把收获屠宰捕捞前的休药期间隔期以及品牌包装和市场营销知识,冬季更多的侧重法律法规和通用安全生产技术及公共知识的培训。产业品种单一的地区,可以集中培训,贯通生产全过程和全要素。在培训方式上,要改变过去会议式集中单一的培训模式,基于农民生产生活习惯和农时季节,最好采取田间地头生产过程培训,由农技人员或农产品质量安全培训老师按农时以村组为单位,通过现场示范教学,对培训的内容结合当地风俗和方言,编出农民浅显易懂又好记忆的顺口溜、招贴画或明白纸,让培训内容简便易懂,培训方式鲜活生动。

(三)广泛拓展培训渠道,确保培训必要条件农产品质量安全知识和安全生产技术培训,除了农业部门的例行常规培训系统外,要多支持、鼓励和引导各类规模化农产品生产经营企业(包括农业投入品生产销售企业、农产品收购经纪主体、专业化的服务企业等)、社会组织(如行业协会、农民专业合作社、家庭农场等)以及社会公益技术机构、民间技术团体等加入到农产品生产经营者质量安全的培训中来。政府部门特别是农业部门应当将对农产品生产经营者农产品质量安全知识和安全生产技术培训所需经费、师资以及场地等纳入年度预算和工作计划,尤其是应当将农产品质量安全知识和安全生产技术纳入新型职业农民培训必训内容,将获得过农产品质量安全知识和安全生产技术年度培训作为各类鼓励、奖励和投资资格认定和政府投资项目的必备条件。

二、积极构建农产品生产经营者自觉抓质量安全的激励机制

        近年来各地农业部门对农产品质量安全监管工作都十分重视,按照国家和各地政府的统一部署,都制定有本地区本行业的农产品质量安全发展规划,成立了由主管领导为组长的农产品质量安全工作领导小组,细化了各部门、各地方、各单位在农产品质量安全方面的年度任务和责任清单,实行了年度责任目标考核机制,整合了相关的项目经费用于农产品质量安全监管和生产示范。但总的来看,真正用于激励农产品生产经营者强化质量安全的经费和有效的推进措施非常有限,基层农业部门普遍期待国家层面设立专门的农产品生产经营者质量安全激励奖励补贴政策,让农产品生产经营者在安全优质农产品标准化和规范化生产方面增加的投入能得到及时、合理、有效的补偿,以激发农产品生产经营者标准化生产、减量化施用农业投入品和主动使用低毒低残留农药兽药渔药的主观能动性。

(一)推动农产品生产经营者树立绿色发展理念农产品生产受自然资源和产地环境及消费安全多重约束,走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路已成为必然。必须牢固树立绿色发展理念,实施农业投入品减量化施用,积极推行贯通农产品生产全程的病虫害统防统治、配方施肥、健康养殖和农兽渔药肥料减量化使用技术,推广高效低毒低残留农兽渔药,严把农兽渔药使用休药期和间隔期。要引导和教育广大的农产品生产经营者根据不同农产品品种和病虫害情况科学防治,尽可能推广应用生物防治和物理防治,树立保护青山绿水的绿色生产发展理念,实现提质增效、资源环保和生态可持续。

(二)鼓励规模化和品牌化发展充分利用土地承包确权登记颁证,依托土地经营权流转,可通过土地入股、土地托管等多种经营形式,推动土地向生产经营能手集中,形成种养大户、家庭农场,引导散户农产品生产者加入农民专业合作社和龙头企业。通过规模化和组织化,提升散户农产品生产者的标准化生产和质量控制水平,按照合作社和龙头企业的统一要求进行标准化和规范化的生产管理。在规模化和组织化的基础上,结合当地地理环境优势、资源禀赋和市场消费需求,积极发展“三品一标”,培育安全优质农产品区域品牌和地标性产品,通过品牌农产品的发展,引导农产品生产者按市场消费需求和标准化规范组织生产,不断提升农产品生产经营的效益和产品附加值,推动形成优质优价的市场竞争和生产激励环境。

(三)抓好标准化生产典型示范和激励评价对广大农产品生产经营者而言,拥有农产品质量安全意识和安全生产技术是基础,树立绿色生产和品牌发展是保障,通过典型示范和样板引导是最为有效的措施。最近几年的蔬菜水果茶叶标准园创建实践表明,标准化生产的引领示范对广大农产品生产经营者质量安全和绿色品牌意识的提升是极好的推动。在推进农产品质量安全标准化生产的过程中,应当抓紧创设农产品质量安全标准化生产奖补资金,用于激励和奖励严格按照农产品质量安全标准进行全程管控的生产经营主体。根据农产品生产经营者的需求和基层农业部门的建议,可以积极探索和开展农产品生产质量安全星级评定试点工作。可本着自愿申请、关键点考核、动态管理原则,凡是在农产品生产经营过程中严格按照标准化生产、科学合理使用农业投入品、建立生产档案记录和产地准出自检自查的,经乡镇农产品质量安全监管服务机构确认、县级农业部门备案,可认定为农产品生产质量安全三星(★★★)农户、三星(★★★)家庭农场、三星(★★★)农民专业合作社、三星(★★★)农产品生产企业或三星(★★★)农产品生产基地称号;在三星的基础上通过“三品一标”认证或连续3年保持标准化生产的,可认定为农产品生产质量安全四星农户(家庭农场、合作社、农产品生产企业或农产品生产基地);在四星的基础上,自觉推行农业投入品减量化、施用安全优质生态低毒低残留农业投入品和产地准出产品实行全程质量安全追溯管理的,可以认定为农产品生产质量安全五星农户(家庭农场、合作社、农产品生产企业或农产品生产基地);五星保持3年的可以升级为农产品生产质量安全金五星农户(家庭农场、合作社、农产品生产企业或农产品生产基地),金五星保持3年的可以升为农产品生产质量安全钻石五星农户(家庭农场、合作社、农产品生产企业或农产品生产基地)。

        凡是农产品生产质量安全认定为三星以上农户(家庭农场、合作社、农产品生产企业或农产品生产基地)的,可以优先获得各种安全优质农产品生产性扶持、奖励、补贴资金和优先参加政府举办的各种农产品质量安全展示展销活动。通过农产品生产质量安全星级认定的推行,鼓励农产品生产经营者主动抓农产品标准化生产和全程质量安全管控的积极性,将农产品标准化生产和全程质量安全管控与农产品生产经营者的个人价值、道德水准和诚信荣誉有机结合,由此构建农产品生产经营持续不断坚持农产品标准化生产和全程质量安全管控的长效激励机制,打造一批引领示范的农产品标准化生产和全程质量安全管控的知名品牌农产品生产经营主体(农户、家庭农场、合作社、生产企业、生产基地)。

三、加快建立健全农产品生产经营者质量安全约束惩戒措施

        农产品生产经营者的行为对农产品质量安全至关重要。基层农业部门反映,规模化的农产品生产经营者自身相对重视生产的标准化和质量安全管理,从政府层面和执法监督角度也好管理,但对量大面广的散户农产品生产经营者目前还缺乏有效约束措施和手段。对散户和不规范的家庭农场、合作社、生产企业或生产基地,最有效的办法就是建立法定的约束机制和严苛的处罚措施。

(一)明确所有农产品生产经营者确保农产品质量安全的法律责任现行《中华人民共和国农产品质量安全法》颁布于2006年,基于当时的农产品生产实际和供求关系,在农产品质量安全上只明确了规模化的农民专业合作社和农产品生产经营企业应当标准化生产、建立生产档案和产地准出时必须自检合格,而对散户农产品生产经营者在确保农产品质量安全方面未做强制性的约束规定,这也是最近几年时有散户农产品生产者违禁违规使用农兽渔药的一个直接原因。虽然新修订的《中华人民共和国食品安全法》新增了农产品生产经营者违法使用国家明令禁限用高毒农药的,监管部门可以处罚、公安部门可以实施行政拘留,但对散户农产品生产者的日常生产行为及常规农业投入品使用等违规行为处罚仍无法可依。建议在《农产品质量安全法》修订中新增对散户农产品生产经营者标准化生产、科学合理使用农业投入品、遵循农兽渔药休药期和间隔期、建立生产记录和确保产出农产品安全等方面作出硬性的法律规定,违者同规模化生产经营主体一样可依法查处和依法承担违法责任。另外,对规模化的农产品生产家庭农场、合作社、生产企业或生产基地也要新增农业投入品减量化施用、使用低毒低残留农兽渔药和实施产地农产品质量安全追溯及不合格农产品召回制度等方面的强制性约束规定。

(二)建立农产品生产经营环节督导巡查制度充分依托发挥乡镇农产品质量安全监管服务机构和村级农产品质量安全协管员的职能作用,可对本地农业投入品门店经营的农资品种、质量安全、使用范围及剂型用途等实行服务性的备案制度,确保农业投入品的质量安全和使用时对症下药,严防假劣农业投入品坑农害农和违法违规使用。乡镇农产品质量安全监管服务机构和村级农产品质量安全协管员根据农产品生产特点和农时季节,坚持深入田间地头进行连续不间断的督导巡查,既现场指导农产品生产经营者标准化生产、科学合理病虫害防治和减量化使用农兽渔药,又可及时发现和纠正违法违规行为,将农产品质量安全风险隐患真正化解在生产环节和田间地头。对即将产地准出的农产品,要依托规模化生产经营主体、乡镇农产品质量安全监管服务机构和县级农产品质量安全检测机构,开展产地准出报检和委托检测,严防不合格、不安全农产品进入市场。

(三)畅通举报投诉渠道,探索建立违法违规黑名单农产品生产品种多、生产周期长,生产经营主体量大面广而且科技文化素养差异大,执法监管部门要做到全过程、全天候监管,既不现实也不太可能。最为有效的办法就是建立生产经营者自律监督和举报投诉制度,依托生产经营者之间的协作与制约,及时发现和防范个别违法违规行为的发生。凡是被举报投诉或督导巡查发现有违法违规使用农业投入品或存在相关危及农产品质量安全行为的,以乡镇农产品质量安全监管服务机构为载体,建立农产品质量安全生产经营黑名单,定期通报和曝光,并与各种政府奖补和考核评级挂钩,以充分发挥社会监督和信息曝光的威慑约束作用。

本文引用格式:金发忠.农产品生产经营者质量安全自律管控能力提升路径研究[J].农产品质量与安全,2016(3):3-6.  参考文献(略)

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